直销企业分级分类监管问题研究是工商总局于2016年委托山东省工商局完成的重要课题,由青岛市工商局具体负责。课题组采取了问卷调查和实地调研座谈两种方式,收集了大量一手资料,通过对材料的汇总分析,得出以下结论:
第一,直销企业监管的执法力量比较薄弱。根据调查,85.8%的省级工商部门、77.8%的市级工商和市场监管部门无专职的直销监管机构,直销监管工作由负责经济检查相关执法业务部门负责。由于直销企业的地区分布不均,导致人均监管直销企业和直销员数量上存在巨大的差异。此外,数量庞大的直销企业经销商的监管,也正在成为直销企业监管的主要内容。因此,改变监管方式、提高监管效能是直销监管工作的客观需要。
第二,直销企业违法违规行为时有发生。无论是监管部门,还是直销企业本身,都认为当前直销企业存在着虚假宣传、未经批准从事直销活动等违法违规现象。这些现象出现在直销企业经营中的各个环节,尤其在直销企业的各类会议、宣传等环节表现突出。同时,监管部门和直销企业均认为,在现实中存在直销企业涉及传销的违法行为。
第三,法律法规严重缺位和滞后。多数监管部门认为现有法律依据对监管工作的开展存在缺位,尤其是直销企业最容易出现问题的各类会议和培训,因缺少法律依据,导致监管部门无法实施有效监管。《直销管理条例》对直销企业容易出现问题的经销商环节也未作明确规定,导致实践中对经销商的监管存在一定漏洞。直销企业认为,《直销管理条例》颁布已超过12年,其代表的管理理念与当今政府倡导的市场管理理念有一定差异,与行业发展、企业现实经营模式不相适应,修改条例亟需提上日程。
第四,直销企业分级分类监管受到肯定和期待。根据调查,77.8%的监管部门和60%的直销企业认为应当改进监管方式。对直销企业实行分级分类监管符合监管部门和直销企业的主观需求。
直销企业分级管理要解决的主要问题是各级工商部门对直销企业监管方面的职责分工,具体来说就是总局,省、市、区(县)级工商部门具体的职责划分。在讨论具体的分级监管之前,首先应确定各级监管部门具体的监管对象,应将以下主体确定为分级管理的监管对象,即直销企业、直销企业的分支机构(包括省级分公司及其他分支机构)、服务网点、直销员、经销商及其他以传统方式经营的各类经营主体。
目前,已有部分省、市工商和市场监管部门对直销企业分级分类监管进行了大胆实践和探索。湖南、广东两省工商局和上海市工商局分别于2016年3月、8月和2014年12月出台了《湖南省工商局关于加强和规范直销监督管理工作的意见》《广东省工商局关于进一步加强和规范直销监管工作的意见》和《上海市工商局关于加强和规范本市直销监督管理工作指导意见》,从工商部门的职责范围、职责分工、监管内容以及监管机制等方面作出了明确规定。
相比分级监管的探索,分类监管的尝试相对较少。上海市工商局依托信用评价手段,出台《直销企业信用评价工作实施办法》,将直销企业的21种经营行为纳入信用评价内容,每年对在沪经营的直销企业及其省级分支机构进行一次评定,将企业分为A、B、C三类。信用评价工作自2015年实施以来,得到直销企业的普遍支持和配合。
李涛乔文慧(作者单位:青岛市工商局直销监管处)
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